“开放”是破题县域经济高质量发展的最优解

文 | 泛华集团区域战略研究院

一、 “开放促创新”——“中国式县域现代化”的新命题与新要求

01  “郡县治，天下安”，县域成为“中国式现代化”的战略支点

2022年我国首个针对县域城镇化的中央层级政策文件《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》出台，一纸激起千层浪，这表示以大城市为主导的发展模式或将转向，继80年代后县域经济再次成为新一轮区域政策的主方向，赢得了前所未有的崛起机遇。

随着党的二十大报告提出了“中国式现代化”的新命题，习近平总书记在二十大报告上强调了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，再次明确未来的政策红利与城镇化焦点已经来到县城，这标志着承载着我国经济最大回旋空间的县域从此站上了新的战略高度，当仁不让地成为“中国式现代化”的重要支点和高质量发展的战略空间。

如何为“中国式现代化”发展道路进行个性化、差别化、系统化的县域探索，这成为当下我国2000多个县城最迫切的诉求。

02 发展核心是“拼经济”，“拼经济”的关键在于打好“开放牌”

党的二十大报告将“更高水平开放型经济新体制基本形成”作为未来一个时期内的主要目标任务，2023年政府工作报告进一步明确要“以高水平开放更有力促改革促发展”，这说明“中国式现代化”的核心是高质量发展，更是以“高水平开放”驱动的高质量发展，以国内大循环为主体、国内国际循环相互促进的“双循环”新发展格局成为我国经济持续健康发展的战略需要。

我国的大城市、省会城市、中心城市进出口贸易规模大、消费市场广阔、开放型经济实力强，实际上已经建立起了良性的双循环机制。以大城市为主体的“双循环”主动脉已经形成，但良好的经济循环体系除了要搭建主动脉，还要疏通“双循环”的毛细血管，在此背景下，占据了我国90%国土面积、承载了逾70%第一产业、吸纳了超过50%人口的县域成为了“双循环”市场的真正潜力所在，也成为我国当下构建全域型、全面型“双循环”格局的重点攻坚对象。

而站在“以高水平开放驱动高质量发展、全面融入‘双循环’新发展格局”这一全新命题下，县域经济既迎来了新机遇，也面临着全新的疑惑和挑战：为何开放？何以开放？

二、 开放发展——县域高质量发展亟待叩响的宝藏之门

01 现实：招商引资困难重重

招商内卷“卷不过”

大疫三年再出发，全国都喊出了“起步即冲刺、开局即决战”的口号，各县纷纷摩拳擦掌，誓要夺回失去的三年，年初便组建队伍奔赴国内外各地，将春节过成了“招商节”。然而当前我国经济面临供给冲击、需求收缩、预期转弱三重大山的压力，“保稳求生”成为企业接下来一个时期内的主要目标。有规模的大企业、龙头企业按兵不动、小心谨慎，诸多中小企业收益并不稳定，如何活下来都成为问题，遑论开疆扩土扩大投资？僧多粥少，区域招商竞争已经到了白热化拼刺刀的阶段，加上许多县城产业定位相同、产业结构过于相似，对内协同不足，招商形式甚至招商说辞都大同小异，同质化竞争激烈，往往这个县的人前脚刚走，另一个县的人后脚就到，甚至到驻点办事处一看，都是熟人，仿佛换了个地方开省市大会；一线招商人员奔波拜访、四处宣讲，不是在招商就是在招商的路上，但是收效甚微不说，就算好不容易带来一些目标客商，邻县、市里都虎视眈眈，一不注意，好企业、好项目就被条件更好的市县抢走，出现所谓的“虹吸”效应。

产业转移“等不来”

有些县市区认为等待产业梯度转移也不失为招商的一个好办法。虽然当前粤港澳、长三角等地区的产业已经进入梯度型转移的阶段，但更多企业却“孔雀东南飞”，最初只是轻纺轻工，到现在连电子元器件都奔着越南等成本更低廉的东南亚国家去了，而不是选择向中西部地区以及向广大县域转移。这一情况引起了国家高度重视，目前正考虑在一些地区建设承接产业转移示范区，来有序引导产业在国内区域间进行转移，昆山甚至为此成立了产业转移中心，然而无论是企业还是国家发改委都更倾向于选址在基础条件好、智能化数字化程度高、有产业基础的地区，这些条件恰恰是多数县域的短板，同时县城一贯依赖的劳动力、土地这些传统优势在同质化竞争激烈的今天，早已不再是企业选址的优先考虑。

先进示范“学不会”

那么县域招商应该怎么办？当自身缺乏发展思路时，向外学习成为了主要手段。有的县城积极主动走访调研了多个发达县 、样板县，却是要么不会学、要么学不会，无从下手，比如学着举办招商大会、学人家的“金牌店小二”式服务，只是学了个热闹，实际效果甚微；要么总结出好模式，却受限于自身条件，无力照搬。县城行政级别低，能调动的资源又有限，大多数县城既没有东莞“壮士断腕”、“腾笼换鸟”的勇气和实力，而想学习合肥“以投带引”这样的大手笔，用大投入砸出大项目，财政又捉襟见肘，只能是“心有余而力不足”。

问题究竟出在何处？

02 剖析：县域招商困境的本质原因

第一，“卷不过”--传统招商政策已“卷无可卷”，“请神式招商”无以为继。

县域目前手里能打的招商牌可谓是少之又少，不外乎“土地价格”、“税收”、“营商环境”三板斧，前两者卷到极致也不过是“零地价”、“零税收”，这样就算招来了企业，地方政府也只是“惨胜”，且不说优质企业对这种简单粗暴的让利、“请神式招商”早已经司空见惯、见怪不怪，这样的“逐底竞争”只会导致最后大家都无利可让、无商可招；再就营商环境而言，尽管新词频出，但本质差别越来越小，无论是谁都在喊“最优”，优秀的营商环境已经不再是竞争优势，而是地方招商的基本条件了。并且中央正在全国范围内清理“越权减免税”、“以支出代减税”等拿税收作为筹码的招商政策，同时逐渐限制将土地出让收入作为偿债来源，并严格限制地方政府举债，土地财政也走到了尽头，上述“请神式招商”所依赖的财政税收与土地基础也将渐渐不复存在。

第二， “等不来”——县域优势的土地、劳动力等要素成本吸引力减弱，新一轮产业梯度更重视的开放制度环境仍是空白。

时至今日，我国外贸进出口额有近80%仍然集中在粤港澳、长三角等地，这也是我国目前最主要的产业转出地，这些地区的产业最大的特点就是“国际化”，因此其转移选址需要的也是“开放型的土壤和发展环境”，即一套包含开放的制度创新和产业政策设计在内的系统性制度安排，只有在这样的制度框架下才能够搭建起相应的开放载体，才能真正承载企业和重大项目布局。但这正是广大县域的空白，既无开放的产业政策、又无国际合作载体、同时缺乏国际市场渠道，更缺乏从事进出口专业服务的企业与人才，这种情况下，粤港澳、长三角等地区的企业自然无法转移、也不愿意转移，因为这其中制度、政策壁垒的成本远远超过了土地和劳动力带来的价格优势。也就是说，当前产业梯度转移的区域竞争已然从“拼优惠”、“拼服务”转向了“拼产业政策”、“拼开放制度”。

第三， “学不会”——看不清问题本质，也就无法找到正确的学习方向，更无法提出根本解决办法。

东部沿海地区最早是怎么发展起来的？是80年代开始设立了14个沿海开放城市，以点带面，入世以来率先开始建设国别合作产业园等开放载体、自贸区等高能级开放平台，享受着“保免税”、“负面清单”、“进出口便利化安排”等一系列开放制度的红利，才能拥抱全球产业转移，以低廉的土地价格和劳动力成本成为了“世界工厂”，才成为了中国经济的先头部队。

我国的经济百强县、“千亿县”是怎么诞生的？最典型如江苏昆山在我国入世之际设立了出口加工区，以成为电子信息等产业全球主要加工制造基地为目标，2005年就一跃成为中国“百强县”之首，领跑至今；再如“德企之乡”太仓瞄准“中德合作”，抓住“蓝领技术工人”这个关键生产要素引入德国“双元制教育”，目前已有逾千家德企落地生根，也是现今国家层面的对德外事活动首推之地。

学不会是没有参透当前产业发展的本质规律，全球产业链、供应链、服务链和价值链的各个环节已经相互嵌套、彼此深度咬合，因此产业要转型升级、市场要开拓，必然要向外融入全球产业链、供应链，这已然是国家和企业的共识。因此“去内卷化”的重点不是紧盯着为数不多的存量而在于开拓国际市场，产业转移的最大吸引力不再是要素成本优势而是开放制度的红利。

这一切都表明开放程度不足已成为我国县域摆脱内卷创新发展的最大瓶颈。

03 透视：开放是破题县域困境的根本之策

当大多数县城都束手无策的时候，有些县城却异军突起，比如山东曹县积极借助跨境电商将产品远销日本、法国、巴西等多个国家和地区，成为了“宇宙曹县”而成功“出圈”；河南长葛县大周镇从发展“有色金属回收加工”起家，通过打造全亚洲最大的国际有色金属交易市场，最终成为奔驰全球生产线上的重要一环——这些县城都不约而同地将目光投向了开放、投向了国际市场。所以向先进示范地区真正要学的是什么？不是政策优惠力度，不是“店小二”式的政府服务，而是开放发展的思路。

习近平总书记指出“中国要前进，就要全面深化改革开放，进一步解放思想”，要“以更大的开放拥抱高质量发展的机遇”。开放发展本质上就是一种思想解放、是全新的发展逻辑，也是通往高质量发展的必由之路。与土地、税收优惠等政策相比，开放政策是制度创新、是政策设计，更是制度创新下的载体建设和重大项目布局，是“制度-政策-载体-项目四位一体”形成的发展环境和机遇。如通过建设保税仓、缩减负面清单、“双十五”的特殊税收优惠、在医疗器械、生物医药等行业降低准入门槛等，塑造起与自身产业、资源、区位相匹配的产业政策和制度安排，不仅能构建起国际合作载体，招引来东部、南部沿海地区的开放型企业与人才，还能迎合开放型产业组团式、链条式的发展特征，招来一个企业就能招来产业链上的一群企业，实现真正意义上的集群式招商、链式招商，这种独特的竞争优势将使地方实现从“跑着招商”到“躺着选商”，彻底摆脱招商的“内卷之痛”。

三、 未来：开放刻不容缓

世界面临百年未有之大变局，也是县域百年未有之大机遇。当前RCEP协定已经全面落地，上合组织、“一带一路”战略正在深入推进、中亚命运共同体正在紧密构建中，国家鼓励全国各地融入高水平开放大局同时特别提出了“完善内陆开放新机制、培育沿边开放新支点”、“加快内陆开放型经济试验区建设，研究在内陆地区增设国家一类口岸”等，这意味国际开放合作平台载体——如国别合作产业园、边贸合作示范区、跨境电商产业园、保税物流中心、综合保税区、自贸区联动发展片区等发展载体将在中西部地区选择适合的地区和空间加速布局，并在这些载体上释放出国家宏观政策红利、资金、重大项目等大量利好，为地区高质量发展注入强大的动能，很多地方因此会走上一条开放型、国际化、高端化的新路。

在此背景下，谁先解读战略，提出诉求，谁就能抢先落地政策，率先承接红利，根据发展的需求，在体制机制创新、政策体系设计上先行先试、大胆突破，从而获得国家、省、市三级联动的政策、资金、土地等资源倾斜，这就是各县在新时代弯道超车、实现跨越式发展的机会。也就是县域经济高质量发展的最优解。

在中西部大量县城还在疯狂内卷的时候，部分县城已经敏锐地嗅到了机遇并积极地做出响应，如江苏太仓抓住苏州建设自贸区的机会定向对德招商，“中国德企之乡”再上一个量级；如黑龙江黑河通过数字化赋能自贸区、打造跨境物流新枢纽，建设中俄跨境产业园吸引了超过1000家企业落地，成为“中俄之桥”；再如山东寿光，通过连续举办国际蔬菜博览会、引入了荷兰亚细亚国际育种研究所等一系列开放举动，搭建起农业国际交流合作与投资贸易平台，从此一步迈入国际化的道路，相继引入了30多家掌握蔬菜种业话语权的国外种子公司，寿光自此成为世界优质良种的“试验田”和全球种业的“风向标”，从菜地里就长出了一个千亿级产业集群，成为了享誉全球的蔬菜产业“硅谷”。

纵览历史长卷，我们没有哪一次发展是靠闭门造车实现的，必须紧跟国家开放大势，通过以外促内、内外并举，以开放主动赢得释放内需主动，才能激发县域作为我国经济发展最大回旋空间的超大规模市场潜力，为“中国式现代化”提供坚实的有力的战略支撑。

结语：

开启开放之门，破解发展之痛，县域的开放创新发展亟需再谋新篇、再起征程，泛华集团三十余年来深耕600多个中小城市和县城，在推动县域发展上积累了深厚的创新实践能力与理论集成优势，擅长一手抓国家战略、一手抓具体项目，两头联动，以泛华产业育城中心引擎，可为县域提供政策设计撬动、制度创新驱动、以科技创新为内涵、数字化为支撑、产业发展为目标、覆盖发展全过程的县域开放型经济发展系统性解决方案，助力书写中国式现代化的“县域答卷”。

变革思想，砥砺前行再出发
汇聚力量，县域开放正当时